23 Sep 2014 
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 Definición del derecho a la propiedad privada. La propiedad privada frente a las decisiones del gobierno municipal.
Respuesta SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0037/2006 Sucre, 22 de mayo de 2006 El presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad fue promovido dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Mary Vega López de Vega contra la Directiva del Concejo Municipal de la Provincia Cercado del departamento Cochabamba, representada por su Presidenta, Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Ávalos, en su condición de Secretario, impugnando las Resoluciones Municipales 4328/2005 y 4382/2005 de 22 de abril y 19 de julio, respectivamente, promovido por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, a solicitud de la recurrente de amparo, demandando la inconstitucionalidad del párrafo cuarto del art. 7, párrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91, por contravenir los preceptos consagrados en los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE. Consecuentemente, corresponde analizar si de los actuados, amerita el ingreso al examen de constitucionalidad, y, de ser así, si las normas impugnadas son o no compatibles con la Ley Fundamental del país.
III.1.Conforme lo previene el art. 120 atribución 1ª de la CPE, el recurso de inconstitucionalidad constituye una vía de control correctivo o a posteriori de constitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales y tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional verifique si la norma impugnada de inconstitucional -que tiene que ser aplicada en un proceso judicial
o administrativo-concreto, es compatible o incompatible con los principios, valores y normas de la Constitución. En este marco, el art. 59 de la LTC, ha establecido que el recurso indirecto de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. Consiguientemente, el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad es un proceso constitucional de control concreto de constitucionalidad de normas jurídicas en el que el Juez constitucional debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado, para determinar si hay contradicción en sus términos, con el objeto de realizar el control correctivo de la norma y así depurar el ordenamiento jurídico del Estado. III.2.En el caso que se examina, Mary Vega López de Vega, dentro la tramitación del recurso de amparo constitucional que interpuso contra la Directiva del Concejo Municipal de la Provincia Cercado del departamento de Cochabamba, representada por su Presidenta, Tatiana Rojas Fernández y Edwin Mallón Ávalos, en su condición de Secretario, impugnando las Resoluciones Municipales 4328/2005 y 4382/2005 de 22 de abril y 19 de julio, solicitó se promueva el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el párrafo cuarto del art. 7, párrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91, por considerar que éstos contravienen los preceptos consagrados en los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE, puesto que, en su criterio establecen una tercera forma de afectación-expropiación de la propiedad privada no autorizada por la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional, al disponer la cesión de terrenos en forma gratuita, es decir, sin indemnización alguna. Correspondiendo así su análisis. III.3.Las normas impugnadas en el presente caso son el párrafo cuarto del art. 7, párrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91, que en su contenido expresan lo siguiente:
El párrafo cuarto del art. 7, dispone que: "(…) La cesión para la existencia de estos pasajes-galerías públicos deberá ser a título gratuito y de acuerdo a planos: 2 a 3 metros a cada lado del límite en proporciones equitativas (…)"
El párrafo primero del art. 27, establece que: "En el proceso de apertura de galerías (planta baja) pasajes o espacios públicos de centro de manzana, necesariamente deberán transferirse a título gratuito a la H. Municipalidad las áreas que serán destinadas a galerías, pasajes y centro de manzana (área libre) en la misma proporción y de acuerdo a planos: -Galerías de 2 a 3 metros a cada lado a partir del límite propietario proponiéndose una estructura
portante puntual a requerimiento técnico para el soporte de la planta alta. -Pasajes de 2 a 3 metros a cada lado a partir del límite propietario. -Espacio público de centros de manzana de acuerdo a planos de detalle. -Se adecuará las aberturas de puertas y ventanas existentes para que estas sean habilitadas como accesos a las galerías-pasajes".
El art. 28, señala que: "En cumplimiento al anterior artículo previamente a la aprobación del proyecto de preservación o renovación controlada deberá suscribirse las escrituras traslativas de dominio".
III.4.Por su parte, las previsiones constitucionales acusadas de infringidas son:
El art. 7 inc. i) de la CPE que refiere que: "Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: (…) i) A la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una función social;(…)". El art. 22 de la CPE que establece que: "I. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.
II. La expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social, calificada conforme a ley y previa indemnización justa.".
III.5.Respecto al derecho a la propiedad
La propiedad privada, como fundamento de las relaciones económicas, sociales y políticas, ha sido concebida a lo largo de la historia, como aquella relación existente entre el hombre y los bienes naturales o transformados ofrecidos por el medio que lo rodea, que de acuerdo al sistema económico, ha determinado los límites y las utilidades que el hombre puede obtener de dicha relación desde el punto de vista del uso y aprovechamiento de los bienes adquiridos.
Sin embargo, el concepto de propiedad no ha sido una idea estática e inamovible, sino que ha cambiado de conformidad con la evolución y descubrimiento de nuevas necesidades y novedosos derechos y límites, de conformidad con el cambio y desarrollo de las sociedades.
En ese orden de ideas, el concepto romano de propiedad concebido bajo una estructura sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal en razón a la restricción del comercio, para ser retomado nuevamente en la Revolución Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a la opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a la propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder irrestricto y autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo económico.
Esta noción del derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia al consagrar el derecho de dominio como un derecho real que permitía a su titular gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno. Sin embargo, la concepción clásica de la propiedad que reinó durante algún tiempo, fue cediendo a las exigencias de justicia y de desarrollo económico y social en otros espacios jurídicos y constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o "motivos de utilidad pública", o circunstancias en las que el interés privado tuviera que ceder al interés público o social. Estas nuevas concepciones, posteriormente fueron reforzadas con la introducción del concepto explícito de "función social" de la propiedad.
El concepto de propiedad ha asumido nuevos elementos que le han dado una nueva connotación y un perfil de profunda trascendencia social.
En este orden, la propiedad privada ha sido reconocida no sólo como un derecho sino como un deber que implica obligaciones, y en esa medida los ordenamientos jurídicos garantizan no sólo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas; consecuentemente, reivindicando el concepto de la función social, el legislador le puede imponer al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la preservación de los intereses sociales, respetando sin embargo, el núcleo del derecho en sí mismo, relativo al nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad.
Es por ello que la propiedad se protege a nivel constitucional de conformidad con el análisis y las circunstancias de cada caso, y en especial si se encuentra conexa y relacionada con otros derechos fundamentales específicos. También debe ser entendida como deber, teniendo en cuenta que su función social, como elemento constitutivo y no externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber de solidaridad.
La configuración legal de la propiedad, entonces, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas obligaciones.
En este contexto, corresponde señalar en cuanto a la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una función social; este Tribunal a través de la SC 512/2005-R, 13 de mayo, ha establecido que "(…) el derecho a la propiedad reconocido por el art. 7 inc. i) de la CPE, es aquel entendido como "la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico". Similar criterio que fue desarrollado en las SSCC 1748/2003-R, 1172/2004-R y 234/2005-R, entre otras. Así también se ha establecido que: "El derecho a la propiedad privada es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona, con los límites que la ley imponga. El art. 105 del CC expresa que la propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar y disponer de una cosa y debe ejercerse en forma compatible con el interés colectivo, dentro de los límites y con las obligaciones que establece el ordenamiento jurídico" (SC 0014/2005, 18 de febrero).
En este sentido, la Constitución Política del Estado proclama este derecho cuando en el art. 7 inc. i) señala que toda persona tiene derecho a la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una función social. El art. 22 de la Ley Fundamental garantiza la propiedad con la condición que el uso que se haga de ella no perjudique al interés colectivo; quedando claro, entonces, que toda persona tiene la potestad de ser titular de bienes, es decir, ser propietario, ya sea de bienes inmuebles, muebles y muebles sujetos a registro, encontrándose el ejercicio de ese derecho, limitado conforme a las leyes.
Sin embargo, el ejercicio del derecho a la propiedad privada viene a constituir un aspecto muy diferente a las condiciones o requisitos que puede el Estado exigir para que se realice determinada actividad, operación, se consolide una relación, o se otorguen ciertas facilidades a la persona interesada en ello. En efecto, la potestad de ejercer el derecho de propiedad por parte de los particulares o del propio Estado, si es el caso- conlleva la libertad de usar, gozar y disponer del objeto de propiedad conforme estime conveniente el titular, en tanto y en cuanto dicho ejercicio no perjudique al interés colectivo; en cambio, el Estado tiene la facultad de fijar, de acuerdo a lo que estime pertinente al fin que pretende lograr, las condiciones para la realización de determinada operación, como es la otorgación de facilidades de pago en la obligación tributaria.
III.6. Limitaciones del derecho a la propiedad
Conforme se tiene referido, el derecho a la propiedad privada, se encuentra consagrado en el texto del art. 7 inc. i) de la CPE, al reconocer que toda persona tiene el derecho fundamental a la propiedad privada individual y colectivamente, siempre que cumpla una función social, derecho que se encuentra garantizado por el art. 22.I de la CPE, que establece:"se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo, la doctrina nos indica que el derecho a la propiedad privada es la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter intelectual, material, cultural o científico"(SC 1032/2004-R, 6 de julio); consiguientemente, "(…) la Ley Fundamental del Estado consagra el derecho bajo la condición de que cumpla una función social y la garantiza siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo (…)" (SC 0057/2004, de 23 de junio). De lo que se colige, que esta norma constitucional está orientada a proteger al titular de la propiedad privada contra cualquier acto o decisión estatal de disposición o afectación del bien privado.
Sin embargo, existen limitaciones constitucionales al derecho a la propiedad, por cuanto, la propia Constitución en su art. 22.II, reconoce que: "La expropiación se impone por causa de utilidad pública
o cuando la propiedad no cumple una función social, calificada conforme a ley y previa indemnización justa". Dicha norma constitucional está desarrollada por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública (LE), de 30 de diciembre de 1884, que en su art. 1 establece los requisitos y condiciones disponiendo lo siguiente: "Siendo inviolable el derecho de propiedad, no se puede obligar a ningún particular, corporación o establecimiento de cualquier especie, a que ceda o enajene lo que sea de su propiedad para obras de interés público, sin que precedan los requisitos siguientes: 1º. Declaración solemne de que la obra proyectada es de utilidad pública, y permiso competente para ejecutarla; 2º.
Declaración de que es indispensable que se ceda o enajene el todo o una parte de la propiedad para ejecutar la obra de utilidad pública; 3º. Justiprecio de lo que haya de cederse o enajenarse; 4º. Pago del precio de la indemnización." (SC 1620/2004-R, 8 de octubre). Reconociendo además que: "(…) resulta que el pago de una indemnización justa, emergente de una expropiación (…), implica el reconocimiento del derecho de quien ha sido afectado en el ejercicio de sus prerrogativas como propietario de un inmueble" (SC 1647/2003-R, de 17 de noviembre); consecuentemente, para expropiar la propiedad privada, debe procederse conforme a las condiciones establecidas constitucionalmente y cumpliendo los requisitos citados precedentemente.
Por otra parte, corresponde también señalar que la Ley de Municipalidades, de manera expresa establece en su Capítulo VI, las limitaciones del derecho de propiedad, reconociendo en su art. 119, que dentro del área de su jurisdicción territorial, el Gobierno Municipal, para cumplir con los fines que le señala la Ley y en el marco de las normas que rigen la otorgación de derechos de uso sobre recursos naturales, así como las urbanísticas y de uso de suelo, tiene la facultad de imponer las siguientes limitaciones al derecho propietario: 1) Restricciones administrativas, y; 2) Servidumbres Públicas.
Definiendo, por una parte, el art. 120 de la LM que las restricciones administrativas "son las limitaciones que se imponen al derecho de uso y disfrute de los bienes inmuebles que no afectan a la disposición del mismo y que son impuestas por la autoridad municipal, en atención a la planificación municipal y al interés público. En consecuencia, no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnización alguna" y; por otra parte, el art. 121 de la LM, reconociendo que: "Se entenderá por Servidumbre Pública al derecho real que se impone a determinados bienes inmuebles a efecto del interés público. Constituyen obligaciones de hacer o no hacer que afectan solamente el uso de la propiedad y no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnización alguna. Los casos en que constituyan una desmembración del derecho propietario, se considerará como expropiación parcial. El Gobierno Municipal está obligado a inscribir en el Registro de Derechos Reales, sin ningún costo, todas las servidumbres públicas".
De lo que se concluye, que en el ámbito municipal, el derecho de propiedad también, se encuentra específicamente limitado a través de las restricciones administrativas y las servidumbres públicas imponiéndose a determinados bienes inmuebles a efecto de satisfacer el interés público; definiendo de manera expresa que se trata de obligaciones de hacer o no hacer que afectan solamente el uso y disfrute de la propiedad y no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnización alguna; de otro lado, cuando se afecte la propiedad en su núcleo esencial, del que dimana su contenido económico o de disposición, como prerrogativas del derecho de propiedad sobre los bienes, se lesiona dicho derecho; por ello, corresponde señalar que la propia normativa municipal, en la parte in fine del art. 121 de la LM, reconoce que: "Los casos en que constituyan una desmembración del derecho propietario, se considerará como expropiación parcial"(sic).
Por otra parte, corresponde recordar que este Tribunal a través de la SC 0101/2004-R, de 22 de enero ha reconocido que: "(…) la cesión gratuita o donación es un acto de liberalidad que se efectúa a favor de otro, otorgándole los derechos inherentes de un determinado bien o asumiendo frente a el una obligación, sin que a cambio reciba retribución alguna. Esta determinación, según la característica del bien cedido o donado, se efectúa de diferentes maneras. Tratándose de inmuebles necesariamente deben cumplirse las formalidades previstas por las normas de los arts. 667 y 668 del Código civil (CC), es decir debe constituirse mediante documento público, que debe registrarse luego en Derechos Reales, debe existir aceptación expresa del donatario y otros requisitos adicionales que dan lugar a la materialización de la traslación del dominio sobre el mismo, caso contrario esta donación o cesión no surte efectos legales"; consecuentemente, se evidencia que la cesión gratuita es un acto de liberalidad voluntario, en el que el cedente no se encuentra coaccionado ni obligado a exteriorizar la manifestación de su voluntad; sino que lo hace voluntariamente y sin presión de ninguna naturaleza.
III.7.En este contexto, es preciso determinar si las normas legales impugnadas son contrarias a las normas constitucionales aludidas en el presente recurso, a cuyo fin corresponde realizar las siguientes consideraciones:
Las normas impugnadas contenidas en el párrafo cuarto del art. 7, párrafo primero del art. 27 y el art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91", así como el último párrafo del art. 5 que se analiza por conexitud, referidas a la apertura de galerías-pasajes en el interior de las manzanas, al disponer por una parte, que la cesión para la existencia de los pasajes-galerías públicos deberá ser a título gratuito y de acuerdo a planos: 2 a 3 metros a cada lado del límite en proporciones equitativas (párrafo cuarto del art. 7 del Reglamento Especial del Centro Histórico); así como al determinar por otra parte, que en el proceso de apertura de galerías (planta baja) pasajes o espacios públicos de centro de manzana, necesariamente deberán transferirse a título gratuito a la H.
Municipalidad las áreas que serán destinadas a galerías, pasajes y centro de manzana (área libre) en la misma proporción y de acuerdo a planos (párrafo primero art. 27 del Reglamento Especial del Centro Histórico); además de establecer finalmente, que previamente a la aprobación del proyecto de preservación o renovación controlada deberá suscribirse las escrituras traslativas de dominio (art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histórico); establecen una forma de afectación a la propiedad privada no autorizada por la normativa prevista en la Constitución Política del Estado, Leyes vigentes que forman parte del ordenamiento jurídico nacional, por cuanto, las normas impugnadas disponen de manera obligatoria la cesión gratuita de determinada área de un inmueble de propiedad privada que se encuentra dentro del radio del Centro Histórico de la ciudad de Cochabamba, es decir, sin lugar a indemnización o compensación alguna por parte del Municipio, disponiendo además la suscripción de la escritura traslativa de dominio, con carácter previo a cualquier aprobación de proyecto de preservación o renovación controlada presentada por el solicitante -constituyéndose así el solicitante en un cedente obligado-, cuya manifestación de voluntad se encuentra afectada; evidenciándose así la vulneración de los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE, que reconocen y limitan el derecho a la propiedad; máxime si, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios; requiriéndose para el efecto, que deba exigirse una regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como el respeto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos.
En consecuencia, el carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad, habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen, tal el caso de las cesiones de áreas no consolidadas con destino a bienes de dominio público como vías, áreas verdes y de equipamiento previstas en el art. 85 de la LM, destinadas al uso irrestricto de parte de la comunidad.
Sin embargo, una actuación administrativa de orden municipal que obligue al propietario a fraccionar su inmueble consolidado, sin que medie su manifestación de voluntad, implica una restricción o limitación al núcleo esencial de los atributos de la propiedad, como son el usar, el gozar o el disponer legal y patrimonialmente de los bienes privados; extremo que se evidencia del contenido del impugnado párrafo cuarto del arts. 7, párrafo primero del art. 27 y art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91" dictada por el Concejo Municipal de Cochabamba -ahora Concejo Municipal de la Provincia Cercado del Departamento de Cochabamba-, al disponer de manera obligatoria la cesión de parte de un inmueble en forma gratuita, sin indemnización alguna; vulnerando así los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE.
Por lo expuesto precedentemente, se concluye, que las disposiciones impugnadas, al obligar a una cesión gratuita, afectan la manifestación de voluntad del propietario y desconocen el contenido o núcleo esencial del derecho de propiedad, el cual se caracteriza, en cuanto derecho subjetivo, por la decisión unilateral que ejercen sus legítimos titulares sobre el destino económico de las cosas; es decir, el núcleo esencial de este derecho, se encuentra en su contenido económico, pues es evidente que se está afectando el uso, el goce y la disposición como prerrogativas del derecho de propiedad sobre los bienes. En efecto, se ha entendido que el contenido esencial del derecho de propiedad puede determinarse por los intereses jurídicamente protegidos, de modo que se rebasa o se desconoce su núcleo básico, cuando el derecho queda sometido a límites que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojen de su protección, como ocurre en el caso que se examina.
En consecuencia, se concluye que las normas demandadas de inconstitucionales contenidas en el párrafo cuarto del art. 7, párrafo primero del art. 27 y art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histórico, aprobado por OM 1061/91", son contrarios a los arts. 7 inc. i) y 22 de la Constitución Política del Estado, evidenciándose además que el último párrafo del art. 5, de dicho Reglamento también es contrario a las normas constitucionales señaladas, correspondiendo declarar su inconstitucionalidad por conexitud.


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Código del Articulo: 5740
Fecha de Creación: 02 Apr 2009 6:55 PM

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