31 Oct 2014 
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 El referendum y la competencia de la corte nacional electoral para llevar adelante el proceso de sufragio.
Respuesta SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0064/2004 Sucre, 8 de julio de 2004 La recurrente, como ciudadana agraviada, impugna las Resoluciones 032/2004 y 033/2004, dictadas por la Corte Nacional Electoral, con el argumento de que las mismas están viciadas de nulidad, porque considera que el referéndum al que pretenden reglamentar dichas Resoluciones, no se encuentra otorgado como competencia por Ley expresa al organismo electoral según disponen las normas de los arts. 4 y 227 de la Constitución. En consecuencia, corresponde determinar si la Corte Nacional Electoral tiene o no competencia para ejercer sus atribuciones de normar, el procedimiento, desarrollo y vigilancia del referéndum convocado por el Poder Ejecutivo para el 18 de julio de 2004; por lo mismo, para emitir las resoluciones impugnadas; advirtiendo que, dada la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad, este Tribunal simplemente se concentrará en dilucidar la problemática planteada referida a la supuesta usurpación de funciones o ejercicio de funciones sin tener competencia asignada por Ley.
III.1.A ese efecto, con carácter previo al análisis del fondo de la problemática planteada, resulta necesario referirse a los institutos jurídicos concurrentes al problema, para que, siguiendo la doctrina constitucional, se pueda establecer su naturaleza jurídica, fines y alcances, cuyo análisis servirá de base para resolver el problema de fondo planteado en el presente recurso.
III.1.1. El referéndum como mecanismo de participación del pueblo en la toma de decisiones políticas trascendentales
Según la doctrina del Derecho Constitucional, el referéndum es un mecanismo de la democracia participativa, a través del cual el pueblo, como titular de la soberanía, expresa su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno.
Cabe advertir que según la doctrina clásica del Derecho Constitucional, el referéndum es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades estatales, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto, o ya previsto en un texto legal vigente, en cuyo caso la decisión está orientada a derogar o abrogar el texto normativo sometido a su consideración. En esa línea de pensamiento se ha establecido una diferenciación entre el referéndum y el plebiscito que se constituye en otro mecanismo de la democracia participativa; así la doctrina considera que en el referéndum se somete a consideración del pueblo un texto normativo que puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, en cambio en el plebiscito se somete a consideración del pueblo una decisión política, es decir, se le formula una consulta acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad, lo que significa que no se propone un texto normativo sino una decisión como tal.
Sin embargo, en la doctrina contemporánea se concibe el referéndum popular de una manera amplia, como un mecanismo de la democracia participativa, a través del cual los gobernantes pueden consultar al pueblo su parecer no sólo sobre un texto normativo en proyecto o en vigor, sino sobre decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la Sociedad; de ahí que frente a la clasificación bicéfala de referéndum aprobatorio y referéndum derogatorio, la doctrina constitucional añade una tercera clase o forma, como es el referéndum potestativo o consultivo.
Esta doctrina contemporánea referida al referéndum, es asumida, cada vez con mayor fuerza, por los Estados democráticos constitucionales. Así en una revisión de la legislación comparada se pueden identificar los siguientes Estados que han adoptado el referéndum, no sólo como mecanismo de consulta para la aprobación o derogación de un texto normativo, sino también como mecanismo de consulta para la adopción de decisiones políticas.
España, cuya Constitución, en su art. 92.1, dispone que "Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos", lo que implica que el mecanismo de participación ciudadana objeto de análisis, no se reduce en su aplicación al ámbito normativo, pues alcanza al ámbito de la toma de decisiones políticas trascendentales.
En el ámbito latinoamericano, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza el referéndum para ambas consultas, así, en las normas previstas por sus arts. 71 y 74, dispone lo siguiente: "Artículo 71. Las materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros; por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto de la mayoría de sus integrantes; o a solicitud de un número no menor del diez por ciento de los electores y electoras inscritos en el registro civil y electoral. "Artículo 74. Serán sometidas a referendo, para ser abrogadas total o parcialmente, las leyes cuya abrogación fuere solicitada por iniciativa de un número no menor del diez por ciento de los electores inscritos en el registro civil y electoral o por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros". De igual modo la Constitución Política del Perú, en la norma prevista por su art. 31 determina lo siguiente:
"Artículo 31º Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum (...).
III.1.2. Cuerpo electoral y derecho de sufragio La doctrina constitucional entiende por cuerpo electoral al conjunto de ciudadanos con derecho de sufragio activo; es la expresión jurídica de la sociedad a través de la cual ésta procede a la creación del derecho y a la dirección política del Estado por medio de la elección de sus representantes, o través de la adopción de decisiones de especial trascendencia de manera directa. El concepto de cuerpo electoral tiene su base en el principio fundamental de la soberanía popular, lo que significa la pertenencia del poder al pueblo, es decir, que el pueblo es el origen de todo poder, lo que implica el reconocimiento a aquél del derecho de crear o configurar su propio orden político fundamental, su Constitución, así como el derecho de modificarla. En consecuencia, el poder del Estado emana del pueblo el que, en un sistema democrático participativo, además de delegar su ejercicio a sus mandatarios y representantes, lo ejerce directamente a través de los mecanismos previstos por la Ley Fundamental del Estado.
La voluntad del cuerpo electoral no puede constituirse ni expresarse sino a través del ejercicio del derecho de sufragio; pues no existe otra vía más idónea y expedita que el sufragio para que el cuerpo electoral, pueda manifestarse de forma individualizada por los ciudadanos que lo integran.
El derecho de sufragio es la potestad o facultad que tiene todo ciudadano para expresar su voluntad política y efectivizar su participación en el proceso de conformación de los órganos de gobierno y la adopción de las decisiones de trascendencia política referidas con el ejercicio del poder político. La doctrina del Derecho electoral, califica al sufragio como una técnica o un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral hace manifestación o expresión de opiniones políticas, con dos finalidades distintas: a) para elegir gobernantes; b) para la adopción de decisiones políticas.
El derecho de sufragio, en la actualidad se constituye en un derecho político atribuido a los ciudadanos miembros de la comunidad política, para adoptar, mediante él, decisiones también de naturaleza política que atañen al gobierno del Estado. En ese ámbito conceptual, la doctrina del Derecho Electoral reconoce al derecho de sufragio diversas funciones, entre ellas la de producir gobiernos, esto es, que el pueblo delega el ejercicio de su soberanía en sus mandatarios y representantes a quienes los elige mediante el ejercicio del sufragio; la otra función esencial, es la de articular la participación del pueblo en el ejercicio del poder político, unas veces en forma directa, votando en los referendos o plebiscitos, y otras, indirectamente eligiendo a sus representantes.
En definitiva, el sufragio, en sus diferentes funciones y objetivos, se constituye en la base esencial del régimen democrático contemporáneo, porque es través de él que el titular de la soberanía, el cuerpo electoral, expresa su voluntad política en los procesos de conformación de los órganos del poder público y en la adopción de las decisiones políticas trascendentales. Se ejerce mediante el voto universal, directo e igual, individual y secreto; así lo dispone la norma prevista por el art. 219 de la Constitución Política del Estado.
El ejercicio del derecho de sufragio, en consecuencia, demanda la adopción de un sistema electoral, el que según la doctrina consiste en el conjunto de principios y reglas que rigen los procesos de conformación de los órganos del poder público, así como la adopción de las decisiones políticas trascendentales; y según los cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas. El concepto de sistema electoral incluye las dimensiones relativas a los organismos electorales, las circunscripciones, candidaturas, votación, conversión de votos en escaños o decisiones políticas sobre los temas consultados; asimismo, engloba todos los elementos técnicos que permiten dar forma concreta a estas dimensiones e interrelacionarlas para constituir un sistema electoral individual. El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector, expresada en las urnas por votación directa; sus funciones básicas son el planteamiento, la organización y la ejecución de los procesos electorales o de referéndum u otras consultas populares.
III.1.3. Referéndum y sufragio
De lo referido en los puntos anteriores se concluye que el referéndum, como un mecanismo de la democracia participativa, se constituye en la vía idónea para que el cuerpo electoral pueda expresar su voluntad política frente a las decisiones políticas de especial trascendencia para la vida del Estado y la sociedad; una decisión que será expresada ante la consulta formulada por los gobernantes. Empero, para que el cuerpo electoral pueda expresar su voluntad política de manera organizada y con los efectos jurídicos y políticos válidos, se requiere, a su vez, de un mecanismo operativo que no es otro que el sufragio manifestado en un acto público mediante el voto universal, directo, igualitario, secreto y libre. De ahí que existe la íntima relación entre el referéndum y el derecho de sufragio.
III.2.La problemática planteada Efectuadas las precisiones conceptuales que anteceden, corresponde dilucidar la problemática planteada consistente en la impugnación de las Resoluciones emitidas por la Corte Nacional Electoral que establecen normas que regulan la organización y realización del Referéndum convocado por el Poder Ejecutivo. A ese efecto, habrá de recordar que la recurrente fundamenta su impugnación en el hecho de que la Corte Nacional Electoral no tiene competencia que emane de la Ley para administrar la realización del referéndum. Al respecto caben las siguientes consideraciones de orden jurídico ¬constitucional:
III.2.1. El nuevo régimen democrático y el referéndum en Bolivia En Bolivia, en el marco de la doctrina constitucional contemporánea, mediante la reforma constitucional realizada por Ley 2631 de 20 de febrero de 2004, junto al régimen democrático representativo se ha adoptado el régimen democrático participativo, sustentado sobre la base de los principios de soberanía popular y la separación de funciones, lo que implica que la relación de los ciudadanos con el poder político no se reduce a la emisión del voto para elegir a sus representantes y gobernantes, pues también puede expresarse en una participación activa y efectiva en la toma de decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la sociedad.
En función a ese nuevo régimen democrático -representativo y participativo-, para hacer efectivo el ejercicio directo de la soberanía popular, esto es, para dar participación directa al cuerpo electoral en la toma de decisiones políticas de especial trascendencia, en la mencionada reforma constitucional, se han introducido a la Constitución normas que instituyen mecanismos de la democracia participativa, lo que algún sector de la doctrina constitucional conoce también como mecanismos de la democracia directa. Entre esos mecanismos se tiene el referéndum, el que, conforme a las normas previstas por el art. 4 de la Constitución, no está limitado en su ámbito de aplicación a la consulta de textos normativos, al contrario tiene un carácter amplio que abarca al ámbito de las decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la Sociedad; lo que significa que el Constituyente ha recogido y concretado la doctrina constitucional contemporánea respecto a la naturaleza jurídica y alcances del referéndum.
III.2.2. El sistema electoral en Bolivia Según las normas previstas por los arts. 2, 219 al 227 de la Constitución, el sistema electoral en Bolivia está constituido sobre la base del principio fundamental de la soberanía popular; el derecho del sufragio y el sistema de representación proporcional; la representación popular ejercida a través de los partidos políticos, las agrupaciones de ciudadanos y pueblos indígenas; y administrada a través de los órganos electorales como la Corte Nacional Electoral; las Cortes Departamentales Electorales, los juzgados Electorales; los jurados de las mesas de sufragio; los notarios electorales y otros funcionarios que la Ley instituya. Según la norma prevista por el art. 3 del CE, el régimen electoral (sistema electoral) "es la base del sistema democrático, participativo y representativo.." está estructurado sobre la base de los principios, entre otros, de la soberanía popular, de la igualdad, de la participación. Cabe advertir que la norma prevista por el art. 219 de la Constitución debe ser interpretada en concordancia práctica con las normas previstas por los arts. 1.I, 2 y 4.I de la Constitución, aplicando
los criterios doctrinales referidos en los fundamentos jurídicos III.1.1, III.1.2 y III.1.3 de esta Sentencia, de lo que se concluye que el derecho de sufragio no se reduce al ámbito de la elección de los gobernantes y representantes, sino que abarca también el ámbito de la manifestación de la voluntad política de los ciudadanos en la adopción de decisiones políticas de importancia trascendental para el Estado y la Sociedad.
III.2.3. Los alcances de la competencia de la Corte Nacional Electoral para administrar el sistema electoral en Bolivia La norma prevista por el art. 227 de la Constitución dispone que "la composición así como la jurisdicción y competencia de los órganos electorales serán establecidas por Ley". En el marco de la remisión legislativa prevista por la Constitución, el Código electoral, en su art. 13, ha definido la jurisdicción electoral en los siguientes términos: "La jurisdicción electoral es la potestad del Estado para administrar los procesos electorales en todo el territorio de la República, desde su convocatoria hasta su conclusión, y para resolver sobre los deberes, derechos y prerrogativas reconocidas por la Constitución Política del Estado y las leyes al electorado, a los partidos políticos y a los candidatos. Se ejerce a través del organismo electoral".
La mencionada norma legal, aplicando un sistema de interpretación literal y restrictiva podría conducir a una primera conclusión: que la jurisdicción electoral sólo abarca a los procesos electorales referidos la conformación de los órganos del poder público, es decir, a la elección de los gobernantes y representantes; empero, dicha conclusión, a la luz del nuevo texto de la Constitución, adoptado mediante la Ley 2631 de Reformas a la Constitución Política del Estado, de 20 de febrero de 2004, resulta incompatible con las normas previstas por los arts. 1.I, 2 y 4.I de la Ley Fundamental del Estado; por lo mismo, este Tribunal Constitucional como máximo guardián de la Constitución considera inadmisible e inaplicable dicha interpretación.
Frente a esa primera conclusión, corresponde desarrollar una interpretación constitucional de la mencionada norma electoral desde y conforme a la Constitución, aplicando los principios de la concordancia práctica y la eficacia integradora. En ese orden de cosas, siguiendo los razonamientos doctrinales expresados en los fundamentos jurídicos III.1.1, III.1.2 y III.1.3 de esta Sentencia, corresponde señalar que esa interpretación conduce a una conclusión compatible con la Constitución, en sentido de que la competencia de los órganos electorales incluye o alcanza a los procesos de adopción de una decisión política de especial trascendencia para el Estado y la sociedad, manifestada mediante el referéndum. Esta conclusión tiene su base en las siguientes premisas de orden constitucional: a) partiendo del significado semántico se entiende que el "proceso electoral" es el conjunto de actos relacionados con la manifestación o expresión de la voluntad política del cuerpo electoral, cuyos integrantes ejercen el derecho de sufragio de manera individualizada en actos públicos organizados por el Estado conforme a Ley; b) como se tiene referido, la manifestación de la voluntad política del cuerpo electoral, basada en el ejercicio del derecho de sufragio abarca dos ámbitos específicos: el primero, de elección de los gobernantes y representantes; y, el segundo, la adopción de decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la Sociedad, lo que viabiliza el ejercicio del Referéndum, como mecanismo de la democracia participativa; c) por voluntad del Constituyente, Bolivia ha adoptado un nuevo régimen democrático más amplio, cual es el de la democracia participativa lo que significa que el ciudadano deja de ser un mero emisor del voto, para asumir ahora un papel activo en la toma de decisiones políticas; por ello se ha previsto el referéndum como un mecanismo de participación ciudadana; entonces, el sistema electoral debe responder a esa nueva realidad; y d) tomando en cuenta que la frase "proceso electoral", empleada por el legislador para delimitar la jurisdicción electoral, es de textura abierta no limitativa, a la luz de los fundamentos doctrinales expresados precedentemente, se concluye que la norma prevista por el art. 13 del CE no limita la jurisdicción electoral sólo a los procesos de elección de representantes y gobernantes, al contrario tiene implícita la norma que, en concordancia con el nuevo texto de la Constitución, extiende dicha jurisdicción a los procesos de adopción de decisiones políticas a través del referéndum.
De otro lado, cabe referir que el art. 14 del CE, define la competencia de órganos electorales en los siguientes términos: "Competencia es la facultad conferida al organismo electoral para conocer y resolver asuntos administrativo-electorales, técnico-electorales y contencioso - electorales. Es indelegable y en razón del territorio está determinada por la división territorial-electoral". Interpretada dicha norma legal, a la luz de las premisas expuestas precedentemente, se concluye que la competencia de los órganos electorales, entre ellos de la Corte Nacional Electoral, hoy recurrida, no se reduce a la organización y administración de los procesos de elección de los gobernantes y representantes nacionales o locales; al contrario alcanza también a la organización y administración de los procesos de adopción o manifestación de decisiones políticas del cuerpo electoral mediante el referéndum, como mecanismo de la democracia participativa.
III.2.4. La Competencia de la Corte Nacional Electoral para la emisión de las resoluciones impugnadas
Definidos como están los alcances de la jurisdicción y competencia de la Corte Nacional Electoral, corresponde dilucidar si las Resoluciones impugnadas fueron emitidas en el marco de las funciones y atribuciones que el Código electoral, le asigna al referido organismo electoral, hoy recurrido.
Al efecto, en principio cabe señalar que la Corte Nacional Electoral, emitió las resoluciones impugnadas en el marco de la competencia que le fue asignada por el art. 5.IV del DS 27449 de 13 de abril de 2004, que de manera textual dispone lo siguiente: "La Corte Nacional Electoral tendrá competencia para adoptar las Resoluciones que el buen desarrollo del proceso exija y aplicará en lo pertinente las disposiciones del Código electoral". Se entiende que el Organismo Electoral recurrido, presumiendo que la referida norma es constitucional, asumió competencia para organizar el referéndum convocado por el Poder Ejecutivo, y en el marco de las normas previstas por el Código electoral, que serán analizadas seguidamente, emitió las resoluciones impugnadas. Cabe advertir que, según la norma prevista por el art. 2 de la LTC"se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, Resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad"; en el caso que motiva el presente recurso, se reitera que la Corte Nacional Electoral presumió la constitucionalidad del DS 27449, toda vez que hasta el momento en que emitió las Resoluciones impugnadas este Tribunal Constitucional no emitió Sentencia alguna que declare la inconstitucionalidad del referido Decreto Supremo.
De otro lado, corresponde referir que las normas previstas por el art. 28 del CE le otorgan a la Corte Nacional Electoral la condición de máximo organismo en materia electoral, por tanto del régimen electoral. En ese marco legal, el art. 29 de la citada Ley, le otorga, entre otras, la atribución de "Fijar para toda elección la cuantía de las multas por delitos y faltas establecidas en este Código".
Ahora bien, analizada la Resolución 032/2004 de 19 de mayo, impugnada en el presente recurso, se establece que la misma, en su artículo Primero, en aplicación a las normas previstas por los arts. 5, 59 y 96 del CE, resuelve establecer las sanciones económicas que regirán con motivo de la realización del Referéndum convocado por el Poder Ejecutivo; en concreto a quienes incurran en las previsiones descritas en la mencionada resolución, trascrita en el punto II.2 de la presente Sentencia, las que corresponden a las faltas establecidas por el Código electoral, que las define en las normas previstas por el art. 194, al señalar: "Todo acto u omisión en el cumplimiento de los deberes electorales constituye falta electoral."; faltas que están tipificadas en las normas previstas por los arts. 195, 207, 208, 217 y 218 de la citada Ley. Respecto a la atribución de fijar la multa, corresponde señalar que el art. 195 del CE, en su primer párrafo, dispone expresamente que "Serán sancionados con multa a ser fijada por la Corte Nacional Electoral los ciudadanos que incurran en las siguientes faltas: (..)". En concordancia con lo dispuesto en la disposición legal analizada, en los puntos Segundo, Tercero y cuarto, el Organismo Electoral recurrido, ha previsto mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la aplicación de las sanciones establecidas en el punto Primero.
De lo referido se concluye que, la Corte Nacional Electoral al dictar la Resolución 032/2004 de 19 de mayo, y establecer las multas que regirán por faltas electorales cometidas en el desarrollo del Referéndum convocado por el DS 27449, solo cumplió lo expresamente establecido por las normas previstas por los arts. 5.IV del DS 27449, 59, 96, 194, 195, 207, 208, 217 y 218 del CE, actuando con plena competencia, sin usurpar las competencias de ningún otro órgano del Estado.
Con referencia a la Resolución 033/2004 de 19 de mayo, del análisis de su contenido se infiere que la misma tiene su sustento legal en las normas previstas por los arts. 144 y 145 del CE, pues dichas normas establecen las prohibiciones de actividades incompatibles con la realización de un proceso electoral que, como se dijo, incluye la adopción o manifestación de decisiones políticas trascendentales a través del referéndum. En consecuencia, la Corte Nacional Electoral, con la misma facultad otorgada por las normas previstas por los arts. 194 y 195 del CE, ha establecido, mediante la Resolución impugnada, las sanciones que serán aplicadas a los infractores de las prohibiciones previstas por las normas electorales antes referidas. En consecuencia, el organismo electoral recurrido, ha actuado con plena competencia derivada de Ley expresa, sin usurpar atribuciones de ninguna de otra autoridad u órgano del Estado.


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Código del Articulo: 5602
Fecha de Creación: 02 Apr 2009 2:08 PM

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